作者：楊曉懌

來(lái)源：楊老師的基建課堂

今日，國(guó)家發(fā)改委公布了《關(guān)于規(guī)范中央預(yù)算內(nèi)投資資金安排方式及項(xiàng)目管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2020〕518號(hào)）。

本次中央預(yù)算資金新政，是應(yīng)對(duì)去年發(fā)布的《政府投資條例》所作出的修訂。這既能充分發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，也標(biāo)志著財(cái)政資金的一大轉(zhuǎn)變：從支出轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y。

政府投資領(lǐng)域一直存在著資源配置效率不高的問(wèn)題，因此一直存在引入市場(chǎng)化模式來(lái)提高效率的聲音。但是，政府投資領(lǐng)域本身強(qiáng)調(diào)公益性，如何把握市場(chǎng)化的尺度就成了一道難題。

在積累了一定的改革經(jīng)驗(yàn)后，國(guó)務(wù)院在2019年5月發(fā)布了《政府投資條例》（國(guó)令第712號(hào)），對(duì)政府投資提出了定位與思路：

第一，在政府公益性投資的基礎(chǔ)上，引入一些市場(chǎng)化的實(shí)施模式，結(jié)合績(jī)效管理體系來(lái)提高資源配置的效率。

與此相對(duì)的，我們可以看到地方專項(xiàng)債等要求資金自平衡的半市場(chǎng)化項(xiàng)目開(kāi)始興起；政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式的績(jī)效考核、財(cái)政資金績(jī)效管理體系也正在建立。

第二，發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)社會(huì)資金投向前款規(guī)定的領(lǐng)域。

這意味著財(cái)政資金的根本性定位出現(xiàn)了變化，不再是單純的支出，而是作為政府投資、起到撬動(dòng)社會(huì)投資共同投入的作用。在肯定了政府為主、維持公益性的基礎(chǔ)上，有序開(kāi)放市場(chǎng)，引導(dǎo)社會(huì)資金、社會(huì)企業(yè)的進(jìn)入。

這將為政府投資領(lǐng)域帶來(lái)一系列變化：

如今我們正在逆周期的起點(diǎn)，如何更大的發(fā)揮政府、財(cái)政調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)周期的作用是目前最亟需解決的問(wèn)題。而這個(gè)問(wèn)題的核心，實(shí)際上就在于：政府如何加杠桿。

在4月3日的國(guó)務(wù)院新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部副部長(zhǎng)許宏才表示，如今的地方政府債務(wù)率約為82.9%，近兩年地方政府債務(wù)規(guī)模有些增加，但增加幅度是可控的。言外之意即是地方債務(wù)率仍然有一定的提升空間。但考慮到地方政府的債務(wù)率已經(jīng)不低，如何控制加杠桿的風(fēng)險(xiǎn)是非常重要的。

但在《政府投資條例》與中央預(yù)算資金新政之后，這個(gè)問(wèn)題就有了答案。如今，我們可以通過(guò)將基建項(xiàng)目以投資的模式實(shí)施；在市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)之上，由財(cái)政資金提供一部分資本金、吸引社會(huì)資金共同參與。這使得在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，財(cái)政資金能夠撬動(dòng)的社會(huì)投資將成倍增加，其風(fēng)險(xiǎn)同樣相對(duì)可控。

在這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，發(fā)布中央預(yù)算資金新政，也代表著政府加杠桿的信號(hào)。與地方財(cái)政相比，中央財(cái)政的債務(wù)率更低、發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)作用的空間更大；未來(lái)我們將能夠看到中央財(cái)政發(fā)揮更大的力量，同時(shí)也給市場(chǎng)更多的信心。

其次，這將極大的改變基建投融資模式。

過(guò)去，基建項(xiàng)目的投融資模式存在一定程度的扭曲，投融資成本與項(xiàng)目收益率出現(xiàn)長(zhǎng)期倒掛。這既阻礙了很多項(xiàng)目的落地進(jìn)度，又增加了財(cái)政資金的負(fù)擔(dān)。

因此，如今的基建開(kāi)始強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)向投資模式、轉(zhuǎn)向直接融資；通過(guò)發(fā)行債券的模式來(lái)降低基建的投融資成本，讓基建融資價(jià)格回歸本源。

在地方專項(xiàng)債大規(guī)模發(fā)行之后，這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)得到了初步的改善；政府投資新政將繼續(xù)改善這一局面，在財(cái)政資金作為資本金投資后，通過(guò)發(fā)行企業(yè)債、公司債的方式來(lái)募集資金。

此外，在去年11月的資本金改革中，已經(jīng)允許金融機(jī)構(gòu)通過(guò)權(quán)益類工具對(duì)基建項(xiàng)目進(jìn)行股權(quán)投資，這使得未來(lái)基建項(xiàng)目的投融資渠道得到了極大的拓寬，整個(gè)投融資環(huán)境也將有很大的改善。

最后，改革帶來(lái)的是新市場(chǎng)。

如今，基建領(lǐng)域出現(xiàn)了“新基建”，給市場(chǎng)帶來(lái)了新的活力；那么傳統(tǒng)基建模式的改革也將為企業(yè)打開(kāi)新的市場(chǎng)空間。

在新模式下，地方國(guó)有企業(yè)有了新的任務(wù)，即替代政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行資本金注入，行使所有者權(quán)益。這一模式在專項(xiàng)債中已有所體現(xiàn)；如今中央預(yù)算的放寬也將是地方國(guó)有企業(yè)迎來(lái)新的任務(wù)。

在基建投融資改革中，過(guò)去的“影子銀行”模式已宣告終結(jié)，未來(lái)的主流是市場(chǎng)化的投融資模式，即以股權(quán)投資、直接融資、結(jié)構(gòu)性融資為主流。對(duì)應(yīng)的是，對(duì)基建市場(chǎng)有更深入了解的、具有新思維的金融機(jī)構(gòu)將迎來(lái)機(jī)會(huì)。

最后，在基建市場(chǎng)不斷專業(yè)化、再分工時(shí)，基建市場(chǎng)的潛力也將被激發(fā)。在市場(chǎng)化運(yùn)作的過(guò)程中，不僅建造、安裝需要專業(yè)企業(yè)，全生命周期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)、修繕市場(chǎng)也將被全面打開(kāi)，一個(gè)更為成熟的基建市場(chǎng)即將登上舞臺(tái)。

注：文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。

題圖來(lái)自 Pexels，基于 CC0 協(xié)議

本文由“楊老師的基建課堂”投稿資產(chǎn)界，并經(jīng)資產(chǎn)界編輯發(fā)布。版權(quán)歸原作者所有，未經(jīng)授權(quán)，請(qǐng)勿轉(zhuǎn)載，謝謝！

原標(biāo)題： 中央預(yù)算資金新政：從支出到投資的轉(zhuǎn)變