人民法院在民事審判程序上采取的財產保全措施，按申請?zhí)岢龅臅r間節(jié)點，可分為四個階段的保全，即訴前保全、訴訟中保全、訴訟終結后申請執(zhí)行前的保全和破產保全。此外，根據(jù)決定保全的主體不同，還有仲裁、稅收等機構或行政部門作出的財產保全裁決。根據(jù)我們掌握的情況，您反映的保全制度被濫用問題，主要發(fā)生在申請人向人民法院申請訴前保全階段，其他階段雖然也存在類似的問題，由于已經進入爭議的實體審理階段，發(fā)生濫用保全的情況較少。近一兩年來，某些不良當事人濫用訴前保全措施，蓄意制造虛假訴訟、惡意訴訟、阻斷資金鏈、惡意超標的保全等情況，給保全制度的正確適用帶來沖擊；同時，也存在大多數(shù)債權人過度擔憂債務人不履行義務，過度依賴訴前保全措施的情況。前者，主要是出于打壓競爭對手的目的，利用司法強制力的影響，脅迫對方謀求利益；后者，多是因為社會誠信缺失，債務人在判決生效后不自動履行償債義務，大多數(shù)沒有財產保全的案件，需要申請法院強制執(zhí)行才能實現(xiàn)債權，但在執(zhí)行中又普遍存在找人難、找財產難、變現(xiàn)難等執(zhí)行難問題。針對社會誠信缺失和執(zhí)行難的現(xiàn)實，當前加強訴訟保全力度，不僅是從源頭上解決執(zhí)行難的重要手段之一，也是債權人期待減少訴訟環(huán)節(jié)、降低訴訟成本、縮短訴訟周期、早日實現(xiàn)債權的普遍訴求。2016年底，最高人民法院根據(jù)社會降低申請保全門檻的呼聲和眾多人大代表的建議，出臺相關司法解釋，各地法院相繼推出配套機制，基本解決了申請保全難的問題，在很大程度上緩解了執(zhí)行難的社會壓力，并在基本解決執(zhí)行難的過程中發(fā)揮了積極作用。隨著財產保全工作的展開，濫用保全措施情況漸露苗頭，已經引起我們的高度重視。當初為降低申請保全的門檻，考慮到保全的迫切性，在平等保護被保全人合法權益的制度設計上側重于事后救濟；事前審查僅限于證據(jù)材料的外觀性初審，特別是對訴前保全的申請，因為尚不明確當事人繼保全之后是否提起訴訟或仲裁，因而對爭議的實體性問題進行審查缺乏依據(jù)。特別是《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱民事訴訟法）第一百條、一百零一條有關“因情況緊急”和“難以彌補的損害”規(guī)定得比較抽象。而且，因情況緊急，如果不立即保全就會對申請保全人產生難以彌補的損害；但如果立即保全可能給被保全人造成損害。這是一個兩難的選擇。作出保全裁定前如何審查保全的合法性，尤其是合理性的證據(jù)問題，確實不好把握：一是情況緊急的“程度”不好確定，實踐復雜多樣，在立法上難以概括描述，對申請人的舉證責任要求到什么程度，值得研究；二是訴前保全這個過程需要替申請人保密，一旦走漏風聲，造成財產轉移甚至滅失，不僅辦案人員責任重大，當事人也會存在舉證的全面、充分是否對己有利，以及勝訴技巧等方面的考慮；三是無論虛假還是惡意保全，可能更多地需要被保全人提供相反的證據(jù)并需要時間進行審查和質證等。因此，關于明確啟動保全的舉證責任問題，需要深入研究。您提出，財產保全的啟動應以必要、緊迫為界限，以被執(zhí)行人存在轉移、匿藏、損害財產的明確證據(jù)，非采取保全不能保證其利益的情況下才能采用保全措施，必須在滿足舉證要件的前提下才能作出保全裁定。這些意見和建議對進一步完善財產保全制度具有指導意義。

您建議建立保全聽證制度，保障被申請人的異議權，保證程序公正；在被保全人有足夠證據(jù)證明申請人舉證錯誤的情況下，立即解除保全措施；當事人對裁定結果不服的，可以向上一級法院上訴。

一般而言，訴訟保全時，案件還未經實質審理，除了極個別案情簡單的外，大多數(shù)案件尚且無法準確作出判斷。訴前財產保全就更為特殊，具有一定的緊迫性和時效性。如果在財產保全之前進行聽證、詢問，可能會導致被保全人轉移資產，進行規(guī)避，無法保證當事人勝訴權的實現(xiàn)。因此，在保全啟動階段很難引入聽證程序。為有效保障對被保全人利益的保護，有關法律及司法解釋明確了當事人對保全的救濟途徑，即民事訴訟法第一百零八條：當事人對保全或者先予執(zhí)行的裁定不服的，可以申請復議一次。《最高人民法院關于人民法院辦理財產保全案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱財產保全規(guī)定）第二十五條進一步明確：申請保全人、被保全人對保全裁定或者駁回申請裁定不服的，可以自裁定書送達之日起五日內向作出裁定的人民法院申請復議一次。依據(jù)上述規(guī)定，保全裁定作出后，被申請人對保全裁定不服的，可以依法申請復議。在復議審查中，法院原則上可進行詢問或聽證，充分聽取被保全人意見，對不符合財產保全條件的，及時采取解除保全措施。您提出保全裁定作出后，被申請人有足夠證據(jù)證明申請人舉證錯誤的，法院應解除保全，該問題可以通過上述法律規(guī)定的復議程序予以審查。

根據(jù)我國民事訴訟法規(guī)定，目前僅對不予受理、對管轄權有異議及駁回起訴三類裁定賦予了當事人上訴權。這是基于這三類裁定均是對程序錯誤的救濟，不涉及事實認定，僅是對法律適用問題的判斷，而保全裁定涉及對案件事實的初步審查、判斷，為更加客觀公正地保障當事人的權益，現(xiàn)行法律對被申請人的權利救濟規(guī)定了復議和訴訟兩種途徑，被申請人既可以選擇向作出保全的法院申請復議，也可以向法院起訴要求對方承擔過錯賠償責任。

綜上，您關于進一步明確保全啟動中舉證及審判要件，以及建立保全聽證制度，完善對被保全人的程序保障的建議，實質上，一是要求申請人在申請保全時要對被申請人財產情況進行舉證，并承擔舉證不能的不利后果；二是要求賦予被申請人在保全裁定作出前即能夠參與程序的權利。您的建議針對性強，具有一定合理性，有利于更充分保護被申請人的合法權益，值得高度重視。下一步，我們會對您提出的問題及時予以研究，探索建立在依法及時保全情形下兼顧審慎保全問題的有關裁判標準。

您提出保全制度過分強調保障申請人利益，與現(xiàn)行民事訴訟法基本理念不符。財產保全的制度設計，在保護雙方當事人利益問題時是追求相對平衡的，只是側重點有所不同。對申請人的保護側重于啟動、審查階段，而對被保全人的保護側重于事后救濟階段?，F(xiàn)行法律和司法解釋對被保全人的程序救濟明確規(guī)定了以下途徑：一是在訴訟中，民事訴訟法第一百零八條規(guī)定，當事人對保全或者先予執(zhí)行的裁定不服的，可以申請復議一次。財產保全規(guī)定第二十五條進一步明確，申請保全人、被保全人對保全裁定或者駁回申請裁定不服的，可以自裁定書送達之日起五日內向作出裁定的人民法院申請復議一次。二是在執(zhí)行實施保全中，根據(jù)財產保全規(guī)定第二十六條規(guī)定，申請保全人、被保全人、利害關系人認為保全裁定實施過程中的執(zhí)行行為違反法律規(guī)定提出書面異議的，人民法院應當按照執(zhí)行異議和復議的程序審查處理。三是在保全行為實施后，民事訴訟法第一百零五條規(guī)定，申請有錯誤的，申請人應當賠償被申請人因保全所遭受的損失。被保全人發(fā)現(xiàn)申請人在申請保全的過程中，因其錯誤的保全行為給被申請人造成損害的，申請人應當承擔相應的責任。

此外，最高人民法院相關司法解釋和規(guī)范性意見在確保財產保全申請人利益的同時，在采取具體措施的實質標準方面，也要求注意平衡保護被保全人的利益，限制保全申請人濫用保全制度，限制超標的保全，盡量減少保全行為給被保全人造成的不利影響。財產保全規(guī)定要求，在確保實現(xiàn)保全目的的情況下，依法保護債務人產權。明確被保全人有多項財產可供保全的，在能夠實現(xiàn)保全目的的情況下，人民法院應當選擇對其生產經營活動影響較小的財產進行保全。2019年出臺的《最高人民法院關于在執(zhí)行工作中進一步強化善意文明執(zhí)行理念的意見》要求合理選擇執(zhí)行財產，被執(zhí)行人有多項財產可供執(zhí)行的，人民法院應選擇對被執(zhí)行人生產生活影響較小且方便執(zhí)行的財產執(zhí)行。在不影響執(zhí)行效率和效果的前提下，被執(zhí)行人請求人民法院先執(zhí)行某項財產的，應當準許；未準許的，應當有合理正當理由。在采取查凍扣措施時，堅決杜絕明顯超標的查封，避免因保全行為不當引發(fā)新的風險和損害，同時對凍結銀行存款的，應當明確具體凍結數(shù)額，不得影響凍結之外資金的流轉和賬戶的使用。今年出臺的《最高人民法院關于依法妥善辦理涉新冠肺炎疫情執(zhí)行案件若干問題的指導意見》再一次明確堅決禁止超標的查封，暢通財產查控的救濟渠道，加大監(jiān)督力度，切實防止違法執(zhí)行或采取過度執(zhí)行措施影響企業(yè)財產效用發(fā)揮和企業(yè)正常運營。對受疫情影響導致生產生活困難的被執(zhí)行人，在不影響債權實現(xiàn)的前提下，選擇適當?shù)膱?zhí)行查封措施。被執(zhí)行人有多項財產可供執(zhí)行的，應當選擇對其生產生活影響較小且方便執(zhí)行的財產執(zhí)行。對能“活封”的財產，不進行“死封”。凍結被執(zhí)行人銀行賬戶內存款的，應當明確具體數(shù)額，不得影響凍結之外資金的流轉和賬戶的使用。上述司法政策指引性規(guī)定應同樣適用于財產保全的審查。被保全人正確把握，及時充分運用現(xiàn)有規(guī)定，對有效維護權利免受損失或減少損失具有一定作用。

關于在財產保全制度中給予保全申請人和被申請人雙方完全平等的保護的建議，涉及對現(xiàn)有財產保全制度的進一步調整，還需在今后的工作中繼續(xù)進行充分調研論證。

為充分保護被保全人的權益，財產保全規(guī)定第十三條明確：被保全人有多項財產可供保全的，在能夠實現(xiàn)保全目的的情況下，人民法院應當選擇對其生產經營活動影響較小的財產進行保全。該規(guī)定旨在強調裁定保全時要充分顧及保全措施的適當性、必要性和相稱性，采取的保全措施既要達到目的，又要避免給被保全人的生產經營活動造成不必要的損害，以保障和維護經濟社會的有序和良性發(fā)展。

近年來，最高人民法院陸續(xù)出臺多個文件強調：被執(zhí)行人有多項財產可供執(zhí)行的，人民法院應選擇對被執(zhí)行人生產生活影響較小且方便執(zhí)行的財產執(zhí)行。在不影響執(zhí)行效率和效果的前提下，被執(zhí)行人請求人民法院先執(zhí)行某項財產的，應當準許；未準許的，應當有合理正當理由；在條件允許的情況下可以為企業(yè)預留必要的流動資金和往來賬戶，最大限度降低對企業(yè)正常生產經營活動的不利影響?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于依法妥善辦理涉新冠肺炎疫情執(zhí)行案件若干問題的指導意見》再次明確：對受疫情影響導致生產生活困難的被執(zhí)行人，在不影響債權實現(xiàn)的前提下，人民法院應當選擇適當?shù)牟榉獯胧?。被?zhí)行人有多項財產可供執(zhí)行的，應當選擇對其生產生活影響較小且方便執(zhí)行的財產執(zhí)行。

上述司法政策的規(guī)定同樣適用于保全，為有效指引保全活動提供了依據(jù)，但是這些規(guī)定沒有明確具體標準。實踐中，法院基于保全效果的考慮，加之凍結銀行賬戶的實際可控性較強，且不易造成超標的執(zhí)行，往往會優(yōu)先選擇對被申請人的銀行賬戶進行查控。依據(jù)現(xiàn)行保全相關規(guī)定，該行為如果存在沒有遵循上述規(guī)定，影響到被保全人的生產經營，使其合法權益受到侵害的情形，當事人可以通過民事訴訟法第一百零八條及財產保全規(guī)定第二十五條、二十六條的規(guī)定主張權益，也可以申請個案監(jiān)督。您提出的明確財產保全順序的建議有一定的研究價值，但是否能夠更加科學地實現(xiàn)保全制度的目的，平衡保護保全當事人的合法權益還需充分論證，廣泛聽取意見。對此，我們會繼續(xù)深入推進善意文明執(zhí)行的理念，堅持依法、公平、平等保護原則，充分考慮保全措施的必要性和適當性，最大限度地減少保全對被保全人生產經營及基本生活的影響。

關于法院要支持被保全人等值換保的建議與現(xiàn)行保全制度的實質要求是統(tǒng)一的。民事訴訟法第一百零四條規(guī)定：財產糾紛案件，被申請人提供擔保的，人民法院應當裁定解除保全。民事訴訟法解釋第一百六十七條進一步明確:財產保全的被保全人提供其他等值財產且有利于執(zhí)行的，人民法院可以裁定變更保全標的物為被保全人提供的擔保財產。財產保全規(guī)定第二十二條再次明確：財產糾紛案件，被保全人或第三人提供充分有效擔保請求解除保全，人民法院應當裁定準許。按照上述規(guī)定，法院在裁定準予換保時，要審查擔保財產的充分性、有效性。只要提供的擔保財產確實能夠保障將來保全人勝訴權益的實現(xiàn)，法院即應當予以支持。