信實(shí)律師 作者：孟園
來源：信實(shí)律師（ID：FJLHXSLSSWS）
編者按：
國務(wù)院制定的《防范和處置非法集資條例》（下稱“《條例》”）已于2021年5月1日起施行，效力級別為行政法規(guī)。《條例》的出臺，一方面為地方各級政府打早打小、穩(wěn)妥處置涉眾型經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)隱患在行政法規(guī)層面提供了法律依據(jù)，另一方面對于此類案件非民即刑現(xiàn)狀提供了行政處置的中間緩沖，在保障民間正常資金融通的同時(shí)，也拓寬了集資參與人獲得救濟(jì)的途徑。那么，《條例》的施行對集資參與人權(quán)利救濟(jì)會產(chǎn)生哪些影響呢？
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《條例》實(shí)施前集資參與人的權(quán)利救濟(jì)途徑
（一）民事訴訟。近年來，許多非法集資案件往往會披著民間借貸、高息回報(bào)的外衣，參與人若是能在投資或借款初期敏銳的覺察風(fēng)險(xiǎn)，在案件爆發(fā)前與時(shí)間賽跑，通過民事訴訟迫使非法集資人進(jìn)行調(diào)解、和解，及時(shí)退場，通過民事訴訟維權(quán)的途徑方能走通。
但是，非法集資案件具有所涉人數(shù)眾多、當(dāng)事人分布地域廣、標(biāo)的額巨大、影響范圍廣等特征，往往不等集資參與人反應(yīng)，大規(guī)模擠兌已經(jīng)發(fā)生，非法集資犯罪特征顯現(xiàn)，此時(shí)，若集資參與人繼續(xù)提起民事訴訟，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定（2020第二次修正）》第五條之規(guī)定，“人民法院立案后，發(fā)現(xiàn)民間借貸行為本身涉嫌非法集資等犯罪的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴，并將涉嫌非法集資等犯罪的線索、材料移送公安或者檢察機(jī)關(guān)”，結(jié)合《九民紀(jì)要》第129條關(guān)于涉眾型刑事案件民刑銜接問題的規(guī)定中明確的“受害人的民事權(quán)利保護(hù)應(yīng)當(dāng)通過刑事追贓、退賠的方式解決。”，目前非法集資類案件的處置事實(shí)上遵從了“先刑后民”的原則，一旦啟動(dòng)刑事程序，除非最終認(rèn)定不構(gòu)成非法集資等犯罪，否則集資參與人很難再通過民事訴訟程序進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。
《最高人民法院關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定（2020第二次修正）》第六條規(guī)定了人民法院民事案件立案后，發(fā)現(xiàn)非法集資線索，裁定駁回起訴的例外情形，“ 人民法院立案后，發(fā)現(xiàn)與民間借貸糾紛案件雖有關(guān)聯(lián)但不是同一事實(shí)的涉嫌非法集資等犯罪的線索、材料的，人民法院應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理民間借貸糾紛案件，并將涉嫌非法集資等犯罪的線索、材料移送公安或者檢察機(jī)關(guān)?！贝朔N情形下，集資參與人仍可繼續(xù)通過民事審判程序獲得權(quán)利救濟(jì)。
（二）刑事程序。集資參與人在發(fā)現(xiàn)權(quán)利受損時(shí)，可選擇直接向公安機(jī)關(guān)報(bào)案，通過刑事追贓、退賠的方式解決。根據(jù)兩高一部《關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》（法〔2014〕16號）中關(guān)于涉及民事案件處理問題的規(guī)定，對于公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院正在偵查、起訴、審理的非法集資刑事案件，就同一事實(shí)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)不予受理，這也進(jìn)一步體現(xiàn)了非法集資案件“先刑后民”的原則。
若公安機(jī)關(guān)不予立案，或者立案偵查后撤銷案件，或者檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定，或者經(jīng)人民法院生效判決認(rèn)定不構(gòu)成非法集資等犯罪，可通過提起民事訴訟的方式進(jìn)行維權(quán)。
（三）政府協(xié)調(diào)。在《條例》出臺前，對于一些參與人確實(shí)遭受損失、被投訴企業(yè)確實(shí)存在非法集資行為，但根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)確實(shí)未達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的涉眾型經(jīng)濟(jì)金融糾紛案件，一方面集資參與人無法通過刑事程序進(jìn)行維權(quán)，另一方面部分參與人受文化或經(jīng)濟(jì)水平限制，拒絕走民事訴訟程序維權(quán)，投訴無門，只得將矛頭對準(zhǔn)政府，群體性信訪、纏訪、鬧訪事件經(jīng)常發(fā)生，信訪人也往往會因過激的信訪行為觸犯治安管理相關(guān)法規(guī)甚至刑法，而面臨行政處罰或刑事追責(zé)。各級人民政府因沒有明確的法律依據(jù)及行政執(zhí)法權(quán)限，無法對非法集資人采取行政強(qiáng)制措施，或采取其他有力措施強(qiáng)制資金清退，只能居中調(diào)解，難以根本性解決糾紛。
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《條例》實(shí)施后集資參與人的權(quán)利救濟(jì)
《條例》的實(shí)施，切實(shí)賦予了地方各級人民政府行政執(zhí)法權(quán)能，填補(bǔ)了我國防范和處置非法集資類案件行政法規(guī)層面的空白。在現(xiàn)行法律體制下，對于尚未達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的非法集資行為，集資參與人在權(quán)利受損后，可以選擇通過向各地公布的處非行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴、舉報(bào)，來進(jìn)行維權(quán)。經(jīng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查認(rèn)定為非法集資行為后，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可通過采取限制非法集資人、非法集資協(xié)助人出境，凍結(jié)非法集資人、非法集資協(xié)助人銀行賬戶，追回在非法集資中獲得的廣告費(fèi)、代言費(fèi)、返點(diǎn)費(fèi)、傭金、提成等經(jīng)濟(jì)利益等方式，督促非法集資人、非法集資協(xié)助人清退資金，最大化保障集資參與人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，有效填補(bǔ)了未達(dá)刑事立案標(biāo)準(zhǔn)非法集資案件的監(jiān)管處置空白。
《條例》的實(shí)施在拓寬集資參與人救濟(jì)途徑的同時(shí)，也帶來了新的問題。例如，在民事訴訟中，人民法院立案后，發(fā)現(xiàn)民間借貸行為本身涉嫌非法集資行政違法行為的，是否需要裁定駁回起訴或者中止訴訟？是否需要將涉嫌非法集資行政違法的線索、材料移送有權(quán)的行政機(jī)關(guān)？再如，集資參與人向有權(quán)行政機(jī)關(guān)舉報(bào)后，是否可以提起民事訴訟？或在行政案件結(jié)束資金清退后，仍有未償損失，是否可以就損失部分提起民事訴訟？
筆者認(rèn)為，作為非法集資案件法律體系中的新成員，《條例》的落地實(shí)施以及與已有法律法規(guī)的無縫銜接，仍然需要時(shí)間和實(shí)踐的不斷磨合、完善，希望實(shí)施細(xì)則能對政策落地進(jìn)行更為具體、具有實(shí)操性的規(guī)定。
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