任博宏觀倫道 作者：任莊主
來源：濤動宏觀（ID：jinrongjianghu123123）
雖然2020年4月9日的兩份文件（即《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》和《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》）引起市場廣泛關(guān)注，但是如果僅止于此顯然不夠（這兩份文件所提出的政策導(dǎo)向并不新鮮、可以追溯至2013-2016年期間的一系列政策），事實上我們需要在更長的期限內(nèi)來探究中國土地制度與房地產(chǎn)金融制度演變的過程，才能明白這兩份文件所具有的戰(zhàn)略意義及價值。我們甚至也可以說，過去四十年的時間里，土地制度與房地產(chǎn)金融制度變革是中國工業(yè)化和城市化進程以及經(jīng)濟發(fā)展奇跡最為重要的貢獻力量。在新一輪土地制度變革的過程中，農(nóng)村集體土地用途轉(zhuǎn)換、建設(shè)用地與城市群邊界擴容、戶籍制度改革將使得金融機構(gòu)所拓展的業(yè)務(wù)空間明顯放寬，也將會繼續(xù)成為中國經(jīng)濟發(fā)展的最主要助推力量。
一、認(rèn)識到中國土地制度與房地產(chǎn)金融的戰(zhàn)略重要性
（一）我國經(jīng)濟發(fā)展的基本過程簡述
具體分析之前，我們先看一下改革開放以來我國經(jīng)濟發(fā)展的基本過程。
1、四十余年的時間里，我國經(jīng)濟總量已經(jīng)從1978年的3678.70億元增至2019年的990865億元（年均名義經(jīng)濟增速高達(dá)14.62%），工業(yè)增加值從1978年的1621.40億元增加至2019年的317109億元（年均名義經(jīng)濟增速高達(dá)13.73%）。
2、城市化率從1978年的17.90%相繼提升至1994年的30.02%、2008年的46.54%和2018年的59.15%，鄉(xiāng)村人口比重則從改革開放時期的84%左右降至目前的60%左右（鄉(xiāng)村人口從1995年的8.60億人降至目前的5.52億人）。
因此我們可以說在這四十余年的歷史進程中，超過三億的鄉(xiāng)村人口離開鄉(xiāng)村參與了中國的城市化與工業(yè)化進程，而目前仍有超兩億城鎮(zhèn)常住人口未實現(xiàn)落戶?？紤]到2016年9月國務(wù)院發(fā)布的《推動一億非戶籍人口在城市落戶方案》，便已經(jīng)明確要求“十三五”期間，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均要提高1個百分點以上，年均轉(zhuǎn)戶1300萬人以上，意味著未來十年內(nèi)我國城市化率將超過70%以上。
3、2008年與2017年我國農(nóng)用地面積分別為6.57萬公頃與6.40萬公頃（呈逐步下降態(tài)勢、且2008年以來下降趨勢最為明顯），我國2003年、2008年與2017年建設(shè)用地面積分別為3106.47公頃、3305.78公頃與3957.41公頃（呈逐步上升態(tài)勢、且2008年以來上升趨勢最為明顯）。
以上數(shù)據(jù)足以佐證我國在四十余年的時間里所實現(xiàn)增長確為奇跡，即經(jīng)濟總量顯著攀升、城市化率不斷提升、鄉(xiāng)村人口參與城市化程度不斷加深以及農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地面積的剪刀差等。本質(zhì)上來看我們甚至可以將其歸為改革開放四十年以來的經(jīng)濟權(quán)利不斷放開及經(jīng)濟活力不斷釋放的過程，即要素權(quán)利放開、土地的資本化進程加快、人口紅利逐步延伸，正是要素管制的不斷放開才造就了中國獨特的“土地財政+房地產(chǎn)金融”發(fā)展模式，雖然其中蘊含的風(fēng)險也在逐步增加。
（二）土地制度變革的重要性：資本積累
1、考慮到目前我國城鎮(zhèn)人口達(dá)到8.48億，532號文明確提出“實現(xiàn)1億非戶籍人口在城市落戶目標(biāo)”，意味著2020年我國城鎮(zhèn)化率將提升至67%以上，未來十年內(nèi)城鎮(zhèn)化化超過70%甚至75%是非常值得期待的。
同時1億非戶籍人口的存在意味著中國的城市化進程與工業(yè)化進程也需要相應(yīng)推進，并帶動城市群地域的擴容，而這些均需要通過土地資本化（即土地制度約束的放開）來支撐城市群擴容、城市化與工業(yè)化進程，同時亦可實現(xiàn)就業(yè)與經(jīng)濟增長等多重目標(biāo)。因此我們可以說，中國的土地制度變革與工業(yè)化進程、城市群建設(shè)、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系是互為關(guān)聯(lián)和犄角的。
2、和勞動、資本、技術(shù)等一樣，土地本身是生產(chǎn)要素，土地制度變革的本質(zhì)正是在于將土地的資本屬性與制度約束進一步釋放。學(xué)過經(jīng)濟學(xué)的人可能知道，古典經(jīng)濟學(xué)將土地視為“財富之母”，而工業(yè)革命正是通過圈地運動開啟了轟轟烈烈的工業(yè)化進程而完成了原始資本積累。不過由于新古典增長理論認(rèn)為土地邊際報酬遞減會制約經(jīng)濟的發(fā)展而在較長時期內(nèi)忽視了土地的重要性，并將更多的注意力集中在物質(zhì)資本、技術(shù)進步、人力等因素上。
3、但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，特別是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向工業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程中，土地的農(nóng)用屬性逐漸削弱，其資本屬性和工業(yè)屬性逐步上升，未來在工業(yè)化完成后以及經(jīng)濟進入穩(wěn)態(tài)的發(fā)展通道中時，土地的資本屬性會再次下降，經(jīng)濟的增長需要再次依賴技術(shù)進步來突破瓶頸。因此土地的資本屬性本身是一個“倒U型”曲線，當(dāng)然這是后話。（三）中國的發(fā)展模式：土地用途由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)和城市的資本化進程
1、如前所述，經(jīng)濟發(fā)展一般會被定性為工業(yè)化和城市化進程，而中國的發(fā)展模式則可以理解為是土地資本化屬性不斷加強、土地用途不斷從農(nóng)業(yè)用途向工業(yè)和城市用途轉(zhuǎn)化、土地財政與房地產(chǎn)金融制度不斷加深的過程。
2、最初資本積累的過程大致分為兩種，具體為工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差（即通過擠壓農(nóng)業(yè)市場的剪刀差方式來支撐城市發(fā)展累）、人口紅利（即通過推動大量農(nóng)村剩余勞動力從農(nóng)村和低效率的農(nóng)業(yè)部門向城市和高效率工業(yè)服務(wù)部門轉(zhuǎn)移）。
（四）中國土地制度的現(xiàn)有特征
中國的土地制度具有自身特征，實際上也正是這些特征支撐了中國經(jīng)濟獨特的發(fā)展模式。
1、土地所有制、用途、權(quán)利的二元性。即農(nóng)村土地屬于集體所有，城市土地屬于國家所有，且二者并不同權(quán)（即農(nóng)村土地入市受到明顯約束），而城市土地的具體使用則由市縣級政府代表國務(wù)院決定（入市情況較好）。其中農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地實行嚴(yán)格管制，任何單位和個人只能使用國有（城市）土地），即使用國有（城市）土地必須受制于地方政府。
2、土地管制的多重性。具體來看國家通過土地總體規(guī)劃以及年度計劃對土地用途進行約束，地方政府則通過城市規(guī)劃對土地的邊界擴展進行約束，而土地用途和功能則從屬于前面的所有制屬性。
3、土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離。土地所有權(quán)與使用權(quán)可以分離，且使用權(quán)的資本化進程、方式很大程度上由地方政府決定。
很顯然中國土地制度的變革實現(xiàn)上是為了突破上述第一個特征的約束，即不斷推動土地用途由農(nóng)業(yè)擴展至工業(yè)和城市領(lǐng)域，其最終結(jié)果是使地方政府代替農(nóng)民集體成為土地的所有者，以實現(xiàn)土地在所有制和用途上的一元性。在土地資本化的過程中，亦可以通過土地與房產(chǎn)的抵押造就房地產(chǎn)金融，并反過來進一步加快土地的資本化進程，而地方政府既可以土地解決自身財政困境，亦可以通過低成本的土地實現(xiàn)招商引資以推動工業(yè)化，并進而實現(xiàn)城市化或城市群化，最終達(dá)到實現(xiàn)經(jīng)濟增長和推動就業(yè)的目的。在這一過程中，土地財政與房地產(chǎn)金融制度會不斷自我強化，并使得地方政府和經(jīng)濟發(fā)展對其愈加依賴。
二、中國土地制度、房地產(chǎn)金融與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)變遷史
（一）改革開放之前：工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差支撐城市化和工業(yè)化
1949年3月召開的中共中央七屆二中全會提出“我國將從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國轉(zhuǎn)變”的國家工業(yè)化戰(zhàn)略，但是工業(yè)化需要有一定的資本積累方可支撐并向前推進。當(dāng)時主要是通過工農(nóng)剪刀差的形式完成了工業(yè)化的資本積累，即充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)集體化制度和國家統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，從農(nóng)村低價收購農(nóng)產(chǎn)品，來支撐國家建設(shè)。這一時期，土地制度的作用并沒有發(fā)揮，而在1978年以前國家征地制度基本上也一直處于停滯狀態(tài)。例如1958年1月6日國務(wù)院發(fā)布的《國家建設(shè)征用土地辦法（修正）》，特別強調(diào)要節(jié)約用地并提高審批權(quán)限，以控制“多征少用、早征遲用甚至征而不用等浪費土地的現(xiàn)象”。
根據(jù)統(tǒng)計，1951-1978年期間，農(nóng)民向國家繳納了978億元的農(nóng)業(yè)稅，并以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差的形式向國家提供了5100億元的建設(shè)資金，要知道這一時期國家對農(nóng)業(yè)的投資僅為1763億元，因此在1951-1978年期間農(nóng)民通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差的形式為國家工業(yè)化提供了將近4500億元的原始資本積累，要知道1952年與1978年我國的經(jīng)濟總量才分別為679.10億元和3678.70億元。
（二）1978-1994年：土地兩權(quán)分立，中國土地制度改革的大幕正式拉開
1978年后，改革開放的大幕正式拉開，不過和之前將近三十年的工業(yè)化進程相比，當(dāng)時的工業(yè)化進程有了一些新的思路，即通過釋放人口紅利和加快土地資本化進程，來推動基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的鄉(xiāng)村工業(yè)化和園區(qū)工業(yè)化進程，當(dāng)然這兩個新思路均是當(dāng)時環(huán)境下的無奈選擇，卻又無疑符合且引領(lǐng)著方向。
這一時期地方政府既放開了農(nóng)民手腳，允許其農(nóng)民利用集合土地辦工業(yè)，并推出各項政策（如貸款責(zé)任擔(dān)保等）支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展；同時亦充分借鑒鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)驗，通過園區(qū)低價供地來招商引資并推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（國家也通過財政承包責(zé)任制來提高地方政府的積極性等）。
1、釋放農(nóng)村勞動力和緩解基層財政壓力，允許農(nóng)村集體用地辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)
20世紀(jì)80年代包產(chǎn)到戶制度使得大量農(nóng)村剩余勞動力得以解放，但受制于城市體制的封鎖和國有企業(yè)體制的低效，這些勞動力只能聚集于鄉(xiāng)村，為此國家開始嘗試向農(nóng)民放開集體土地由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)用途的權(quán)利（即農(nóng)業(yè)用地由僅為城市提供低價糧食到可以開辦小鋼鐵、小煤礦、小機械、小水泥和小化肥等五小工業(yè)），并逐步形成所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)群體（造就了蘇南和浙北獨特的經(jīng)濟發(fā)展模式）。
這一過程實際上是農(nóng)村集體用地用途的放開，即允許農(nóng)村集體土地進入市場。據(jù)統(tǒng)計，在1981-1994年期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工數(shù)從不到3000萬人增加至11329.97萬人，而1992年時鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造的產(chǎn)值已占到全部工業(yè)增加值的1/3，不僅有效吸納了大量農(nóng)村剩余勞動力，還解決了基層財政所面臨的困境。
2、放開地方政府權(quán)限，允許國有（城市）土地辦園區(qū)工業(yè)
另外一個工業(yè)化的思路是放開地方政府的權(quán)限，即允許在城市土地上劃出一片區(qū)域，并實行特殊的政策來吸引外資、引進國外先進技術(shù)。于是掌握著城市土地控制權(quán)的各層級地方政府開始大量批設(shè)各類園區(qū)和工業(yè)區(qū)。
這一時期的土地制度變革有其自身的政策環(huán)境支撐，例如1979年7月國務(wù)院發(fā)布的《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》意味著城市土地所有權(quán)與使用權(quán)開始有所分離（即中方企業(yè)可以以場地使用權(quán)作為股權(quán)出資或象征性地收取場地使用費的形式設(shè)立中外合資企業(yè)等），1982年12月的《憲法》則規(guī)定“城市土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，1988年12月修訂的《土地管理法》明確國有土地和集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓（標(biāo)志著土地所有權(quán)與使用權(quán)的正式分離），1990年5月19日國務(wù)院發(fā)布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》明確規(guī)定土地使用權(quán)可以采用協(xié)議、招標(biāo)和拍賣三種方式。
因此可以說20世紀(jì)80年代正是中國土地制度開始真正變革的起點，而國有和集體土地的使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓以及如何轉(zhuǎn)讓機制的形成正是始于此。具體來看，1987年4月國務(wù)院提出使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓；同年9月，深圳出讓一塊5千多平方米、使用期限為50年的土地使用權(quán)；同年11月國務(wù)院確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進行土地使用制度改革試點；同年11月26日，深圳公開拍賣一塊國有土地的使用權(quán)。
（三）1994-2002年：土地制度改革支撐工業(yè)化和城市化的進程開啟
1、大背景：分稅制改革、《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》影響深遠(yuǎn)
這期間有三份政策文件影響深遠(yuǎn)，它們不僅限制了地方政府的融資渠道和財政收入的來源，也改變了地方政府推動工業(yè)化和城市化的具體模式。
具體來看，1993年11月十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確推出分稅制改革（將城鎮(zhèn)土地使用稅，耕地占用稅，土地增值稅，房產(chǎn)稅，城市房地產(chǎn)稅等全部劃歸地方政府）。1994年3月的《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)、不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保以及地方政府不能發(fā)行地方政府債券。而1995年6月30日發(fā)布的《擔(dān)保法》規(guī)定國家機關(guān)不得為保證人。
2、土地有償使用制度改革和房地產(chǎn)金融制度開啟
以上三份政策文件限制了地方政府的融資渠道和財政收入來源，導(dǎo)致地方政府將重點由農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，轉(zhuǎn)向城市化和工業(yè)化進程，地方政府“吃飯靠財政、建設(shè)靠土地”的格局正式形成。1995年以后，工業(yè)園區(qū)數(shù)量大量增加（最高峰時甚至高達(dá)6866家），而致力于解決農(nóng)村勞動力和基層財政壓力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)則逐漸冷卻，園區(qū)和工業(yè)區(qū)成為主導(dǎo)模式。特別是，1998年8月修改后的《土地管理法》提出了兩點具有深遠(yuǎn)意義的制造變革：
（1）將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)換為非農(nóng)用途限制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，且由地方政府把控。
（2）實行國有土地有償使用制度，即市縣級政府以協(xié)議、招標(biāo)、拍賣方式將一定年限內(nèi)的國有土地使用權(quán)出讓給土地使用者，并由土地使用者向市縣級政府支持土地使用權(quán)出讓金。
以上變革后，國有土地的有償使用比重逐步提升、劃撥用地的比重相應(yīng)下降，而地方政府也刻意壓低工業(yè)用地價格，并通過低價供地來進一步加大招商引資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，以此獲得大量土地出讓收入的同時，還有效推動了城市化進程，并同步增加了城市化過程中的稅收。同時1998年7月3日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)（1998）23號）明確要求從1998年下半年開始，全國停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，并全面推行住房公積金制度。在這些政策文件配合下，園區(qū)工業(yè)化和城市化以及房地產(chǎn)金融制度的建立為地方政府帶來了非?？捎^的財政收入。
（四）2003-2016年：“土地財政+房地產(chǎn)金融”格局逐步形成并愈發(fā)深化
1、背景：園區(qū)狂熱急剎車，人口流動明顯加速
這一時期的特征是農(nóng)民工在鄉(xiāng)村和城市之間、一般就業(yè)人員在城市與城市之間穿梭，流動性明顯加速，而中國的城市化率也在逐步提升、城市覆蓋面積不斷擴大。與此同時，在開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)各種狂熱之后，2003年7月30日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設(shè)用地管理的通知》（國辦發(fā)〔2003〕70號）開始對其進行整頓，開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)數(shù)量最終由近6900家降至1568家。不過好在此時土地招拍掛制度和房地產(chǎn)金融制度正式形成。
2、通過放開土地政策約束，搭建地方政府完整的資金鏈
一直以來，政策層面均在不斷提升土地資本化的程度，放開地方政府通過土地搞建設(shè)的政策約束，并以此推動城市化進程，以吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)型到城市的勞動力。2001年4月30日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)（2001）15號）擴充了招標(biāo)、拍賣的適用范圍，首次提出非經(jīng)營性用地也須納入招標(biāo)、拍賣的范圍。2002年5月9日國土資源部發(fā)布的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部11號令）進一步明確同一宗地有兩個及以上用地者的，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或掛牌方式出讓。2003年8月12日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)（2003）18號），明確把房地產(chǎn)業(yè)列為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)。2007年9月28日，國土資源部發(fā)布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部令第39號），對商業(yè)、旅游、娛樂和住宅及工業(yè)等經(jīng)營性用地以及同一宗有兩個以上意向用地者的，實施統(tǒng)一的“招拍掛”制度。
這背后的邏輯在于一個完整的“上游+中游+下游”資金循環(huán)鏈搭建。
（1）上游為通過政府出讓土地收入并以大量土地儲備（始于1996年）和各類政府融資平臺（始于1998年）為基礎(chǔ)從銀行體系大量金融支持。
（2）中游則以此為基礎(chǔ)提供大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)一級市場配套設(shè)施。
（3）下游則是通過住房金融制度來刺激房地產(chǎn)二級市場和住房消費信貸的發(fā)展來消化或者說接盤基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的產(chǎn)能。
最終下游可以反過來進一步提升地方政府通過上游拓展財政收入的動力，如此循環(huán)便是“土地財政+房地產(chǎn)金融”的完美結(jié)合。
3、2008年“四萬億”計劃后，土地與基建債務(wù)融資滾動前行
2008年“四萬億”刺激計劃后，政策層面開始以加大貨幣財政寬松和土地投放力度來予以支撐。地方政府開始將大量土地注入各類融資平臺進行項目融資。特別是2009年3月央行與銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》進一步提高了地方政府舉債的積極性。而在2008-2016年這一時期，地方政府工業(yè)化和城市化的資金來源更多依賴于土地質(zhì)押融資，土地不僅成為推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要載體，更成為了后者的主要融資工具。同時由于土地融資導(dǎo)致實體經(jīng)濟的空心化也使得資金的提供方（即銀行等金融機構(gòu)）與地方政府融資的捆綁關(guān)系更為緊密，而地方政府對土地出讓收入的依賴性也越來越強，后者甚至成為維持地方政府債務(wù)正常運轉(zhuǎn)的主要保障。
（二）土地制度變革的重要性：資本積累
雖然這一時期土地供應(yīng)大幅增加，但城鄉(xiāng)之間的二元性以及大城市病現(xiàn)象卻更為突出，為此中國土地制度再次進入新一輪變革進程，即通過擴大農(nóng)村集體土地用途轉(zhuǎn)換來擴大建設(shè)用地供應(yīng)，并以此為基礎(chǔ)推動城市群而非單個城市的發(fā)展。
（五）2005年以來，房市幾經(jīng)調(diào)控、問題癥結(jié)均未能有效解決
和土地制度變革相配套，房地產(chǎn)金融制度的推進同樣不可忽略。1981年開始，深圳和廣州開始試點商品房開發(fā)；1984年廣東與重慶兩地開始征收土地使用費；1984年《國民經(jīng)濟行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)和代碼》首次將房地產(chǎn)列為獨立的行業(yè)；1988年2月25日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實施方案》；1989年北京首次公開出售商品房；1998年下半年正式取消福利分房制度，房地產(chǎn)金融體制正式形成。
在這一時期，房價接連攀升，并造成以海南房地產(chǎn)泡沫為代表的事件多次發(fā)生，風(fēng)險隱患急劇上升，而這也是當(dāng)時全國房地產(chǎn)景象的真實寫照。不過從2005年開始，國務(wù)院便開始將穩(wěn)定房價作為政策制定的主要出發(fā)點，相繼發(fā)布了一系列文件，但問題并沒有從根本上得到解決。具體來看，
（1）2003年8月12日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)（2003）18號），明確把房地產(chǎn)業(yè)列為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)。
（2）2005年3月26日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于切實穩(wěn)定住房價格的通知》（國辦發(fā)明電（2005）8號，簡稱“國八條”）。
（3）2006年5月24日，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等九大部門發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格的意見》（國辦發(fā)〔2006〕37號，簡稱“國六條”）。
（4）2006年7月26日，國稅總局發(fā)布《關(guān)于住房轉(zhuǎn)讓所得征收個人所得稅有關(guān)問題的通知》，強制征收二手房轉(zhuǎn)讓個人所得稅。
央行和銀監(jiān)會于2007年9月27日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的通知》（銀發(fā)（2007）359號）以及12月5日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的補充通知》（銀發(fā)（2007）452號）后，開發(fā)商資金鏈開始緊張，再加上2008年金融危機影響，使得2007-2008年期間房價有所下跌，但2009-2011年房價開始再度攀升，于是一系列政策文件相繼出臺繼續(xù)進行調(diào)控。
（5）2009年12月7日，中央經(jīng)濟工作會議第一次不再被當(dāng)作支柱產(chǎn)業(yè)來闡述。同年12月14日，國務(wù)院常務(wù)會議就促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展提出增加供給、抑制投機、加強監(jiān)管、推進保障房建設(shè)等四大舉措（簡稱“國四條”）。2010年4月14日，國務(wù)院常務(wù)會議提出“新國四條”，即二套房首付至少5成、增加住房有效供給、加快保障房建設(shè)和加強市場監(jiān)管。
（6）2010年4月17日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（國發(fā)（2010）10號，簡稱“國十條”）
（7）2011年1月26日，國務(wù)院常務(wù)會議再度推出八條房地產(chǎn)市場調(diào)控措施（簡“新國八條”），即強化差別化住房信貸政策、二套房首付款比例不低于60%、貸款利率不低于基準(zhǔn)利率的1.1倍以及保障性住房、棚戶區(qū)改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70%的要求等等。
（8）2013年2月26日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知》（國辦發(fā)〔2013〕17號，簡稱“國五條”）。
（9）2016年12月16日，中央經(jīng)濟工作會議第一次提出堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位，并被寫進2017年10月的十九大報告。此后政策層面一直延續(xù)該提法。
（10）2018年5月19日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于進一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》（建房〔2018〕49號）
三、現(xiàn)在及未來：推動農(nóng)村集體用地向建設(shè)用地置換，支撐城市群建設(shè)
（一）這一輪的土地制度與房地產(chǎn)金融變革要追溯至2013年
1、雖然2003-2016期間房地產(chǎn)調(diào)控政策很頻繁，但是“土地財政+房地產(chǎn)金融”的債務(wù)模式已經(jīng)基本形成且較為牢固，因此房地產(chǎn)領(lǐng)域也呈現(xiàn)出“越調(diào)越漲”以及矛盾越來越突出局面，解決這一困境需要更深層次的機制設(shè)計與戰(zhàn)略運作。
2、現(xiàn)在市場上多認(rèn)為2020年4月9日發(fā)布的兩份重磅文件具有深遠(yuǎn)意義，但這并非突然而至，兩份文件中所提及的政策導(dǎo)向最早可追溯至2013年的十八屆三中全會及其隨后發(fā)布的一系列政策文件，實際上可以將其理解為變革“土地財政+房地產(chǎn)金融”模式的頂層設(shè)計。
3、2013年11月的十八屆三中全會《決定》強調(diào)，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。”
（二）近五年的政策布局脈落梳理
自十八屆三中全會確立新一輪土地制度變革以來，政策層面一直在為此布局，并在當(dāng)前新的國內(nèi)外形勢下，加快了步伐。
1、2015年11月10日，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議提出“城市中國”需要系統(tǒng)布局，并將城中村改造、戶籍制度改革，農(nóng)民工市民化等問題作為下一階段的重要工作。同年12月20日，中央城市工作會議時隔37年再次召開。
2、2016年12月的中央經(jīng)濟工作會議和2017年10月的十九大報告均明確提出堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位，這一定位延用至今。
3、2017年1月30日，國務(wù)院印發(fā)《全國國土規(guī)劃綱要（2016－2030年）》。
4、2019年4月，《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》和修訂后的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》發(fā)布。同年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2019〕34號），土地二級市場進入規(guī)范發(fā)展新階段。同年8月，《土地管理法》修正案經(jīng)審議通過（2020年正式實施），明確以縮小土地征收范圍、允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市為標(biāo)志，以“擴權(quán)賦能”為基本取向的農(nóng)村土地制度改革取得重大突破。
5、2020年3月12日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，明確規(guī)定（1）將國務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項以及試點將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；（2）首批試點省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限1年。
（三）新一輪土地制度與房地產(chǎn)金融變革的五大影響
2020年4月9日發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》和《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》代表了新一輪土地制度與房地產(chǎn)金融變革的最新政策方向，其影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
1、人地掛鉤的制度變革更加明確，即戶籍制度改革與農(nóng)村集體土地制度改革同步進行，在推動城鎮(zhèn)或城市常住人口落戶的同時，同步推進農(nóng)村集體土地用途向建設(shè)用途轉(zhuǎn)換。
事實上在時間維度層面二者也較為同步，2013年的十八屆三中全會奠定了新一輪土地制度變革的政策依據(jù)，而2014年7月與2016年9月國務(wù)院相繼發(fā)布的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革意見》和《推動一億非戶籍人口在城市落戶方案》則作為配套政策給予支撐落實。
2、城市和城市群的邊界會逐步向外延伸，中心城市的帶動作用會顯著加強，城市圈或都市圈的重要性會進一步突出，而政策資源、人口、資金、技術(shù)等也會向其傾斜。與此同時土地開發(fā)的力度也會進一步向城市群或城市郊區(qū)等擴展，以增強中心城市的輻射力，帶動周邊地區(qū)的發(fā)展，并為中心城市進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、疏解人口壓力提供條件。
3、由于省級地方政府被賦予更大權(quán)限，意味著建設(shè)用地供應(yīng)會明顯增加，園區(qū)開發(fā)的力度會進一步增強，企業(yè)拿地也會越來越容易，且拿地范圍會進一步向城市群邊界城市擴展。諸如城中村建設(shè)、舊城改造、舊村改造、新城與新區(qū)建設(shè)等城市或城鎮(zhèn)更新項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目也會配套跟進。
4、2019年4月8日與2020年4月9日國家發(fā)改委分別發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》和《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》，意味著在城市群和城市戶口明顯增加的同時，一些新型城鎮(zhèn)和新市民也會起來。根據(jù)發(fā)改委披露的數(shù)據(jù)，目前我國共有2.20億已成為城鎮(zhèn)常住人口但尚未落戶城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，其中65%分布在地級以上城市，基本上是大城市，這超過2億的人口一旦落戶后將會帶來巨大的零售業(yè)務(wù)和產(chǎn)業(yè)配套業(yè)務(wù)機會。
5、一線、二線城市搶人大戰(zhàn)的境況將會持續(xù)下去，而隨著落戶人口的逐步增多，預(yù)計地方政府的財政與社保壓力也會相應(yīng)提升，同時由于建設(shè)用地的范圍進一步擴大，意味著土地出讓收入會有所增加（2016-2018年地方政府出地出讓收入分別高達(dá)3.68萬億元、5.18萬億元和6.50萬億元），而在此期間商業(yè)銀行與地方政府相應(yīng)的業(yè)務(wù)合作機會也會明顯增多。
（四）未來的業(yè)務(wù)空間應(yīng)隨著新型城鎮(zhèn)化與城市群擴容的方向而逐步拓寬
基于此，未來的業(yè)務(wù)領(lǐng)域在深耕原有領(lǐng)域的同時，必須隨著新型城鎮(zhèn)化的方向而逐步下移，這樣的業(yè)務(wù)空間也會明顯拓寬，否則一直在原有領(lǐng)域里必然會面臨業(yè)務(wù)空間越來越窄的窘境，即原先聚焦于一線城市的戰(zhàn)略必須轉(zhuǎn)向以一線城市為核心的城市圈或都市圈，將業(yè)務(wù)范圍全面拓寬至城市群所覆蓋的領(lǐng)域，同時零售業(yè)務(wù)層面也應(yīng)進一步拓寬至城鎮(zhèn)常住人口但未在城鎮(zhèn)落戶的2億多群體。
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原標(biāo)題： 中國土地制度與房地產(chǎn)金融變遷史
