作者:宏觀研究部
來源:聯(lián)合資信(ID:lianheratings)
2020年,全國(guó)財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步突顯,特別是相較于中央財(cái)政而言,地方財(cái)政在階段性減稅降費(fèi)政策的影響下持續(xù)偏緊。
具體看,2020年,全國(guó)31省一般公共預(yù)算收入規(guī)模主要集中在1500~5000億元,西北及東北地區(qū)大部分省份財(cái)政收入處于全國(guó)較低水平,西南地區(qū)的云貴兩省及廣西財(cái)政收入雖處于中下水平,但由于財(cái)政支出規(guī)模較大,整體財(cái)政自給率位處全國(guó)末段,財(cái)政收支矛盾程度同西北及東北地區(qū)相當(dāng)。
2020年,各省一般公共預(yù)算支出持續(xù)擴(kuò)張,各項(xiàng)支出中一般債券本金支出的占比集中于5~8%,較2019年進(jìn)一步提高。2020年是全面實(shí)行地方政府債發(fā)行以來第一個(gè)集中兌付年份,隨著未來各地債券集中到期,各省地方政府債還本支出占比將進(jìn)一步提升,對(duì)其他公共財(cái)政支出項(xiàng)形成一定制約。
2020年,亦是“十三五”收官之年,各省一般公共預(yù)算收入年均復(fù)合增速的中位數(shù)為2.61%,增長(zhǎng)幅度較小,各省財(cái)政自給率中位數(shù)亦較2016年下降10.47個(gè)百分點(diǎn)至38.26%。除傳統(tǒng)認(rèn)為財(cái)政實(shí)力較弱且財(cái)政自給率較低的西北、東北及西南云貴等區(qū)域外,“十三五”期間,天津及重慶財(cái)政收入增速低于全國(guó)水平且自給率降幅較大,財(cái)政收支矛盾較“十三五”期初更為突出。
2021年,宏觀政策注重連續(xù)性、穩(wěn)定性,財(cái)政赤字規(guī)模較2020年小幅回落但仍高于2019年。2021年地方財(cái)政收入主要為恢復(fù)性增長(zhǎng),預(yù)期較疫情前水平增幅不大。在財(cái)政支出總量保持一定力度的同時(shí),地方政府將通過壓減一般性支出保障民生相關(guān)支出力度,但預(yù)期結(jié)構(gòu)性調(diào)整空間有限,地方財(cái)政收支矛盾依舊突出。同時(shí),中央將進(jìn)一步增加對(duì)困難區(qū)縣的直達(dá)資金支持力度,化解尾部區(qū)域信用風(fēng)險(xiǎn),避免系統(tǒng)性信用風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生,但部分財(cái)政收支矛盾突出且債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的區(qū)域,經(jīng)濟(jì)環(huán)境不佳且對(duì)企業(yè)外部支持能力減弱,因此仍需關(guān)注上述區(qū)域內(nèi)企業(yè)的信用風(fēng)險(xiǎn)。
2009年至今,我國(guó)已實(shí)行11年積極的財(cái)政政策,對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用,但由此帶來的財(cái)政收支[1]矛盾不斷加深,財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模加速擴(kuò)大。2020年,面對(duì)新冠疫情對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的負(fù)面影響,宏觀政策發(fā)揮了逆周期調(diào)節(jié)、托底經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)的重大作用,積極的財(cái)政政策發(fā)揮了更加積極有為的財(cái)政效力,制定出臺(tái)了擴(kuò)大財(cái)政赤字、發(fā)行抗疫特別國(guó)債、新增地方政府專項(xiàng)債券等一攬子政策舉措。但隨之而來的是我國(guó)財(cái)政收入進(jìn)一步下滑,收支矛盾愈加突出。
2020年,全國(guó)一般公共預(yù)算收入18.29萬億元,同比下降3.93%,一般公共預(yù)算支出24.56萬億元,同比增長(zhǎng)2.81%,收支差額6.27億元,同比增加1.42萬億元,呈現(xiàn)加速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩,我國(guó)財(cái)政收支矛盾日益凸顯,疊加新冠疫情導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)部分時(shí)段停擺,政府主要稅源增值稅、企業(yè)所得稅及消費(fèi)稅等短收,與此同時(shí),“六?!薄傲€(wěn)”政策下推升財(cái)政支出規(guī)模,使原本就緊張的地方財(cái)政承受了更大的壓力。
分層級(jí)看,中央與地方財(cái)政收支差異較大,基于現(xiàn)行的財(cái)稅體制,近20年來,中央財(cái)政收支差額持續(xù)為正,而地方財(cái)政收支差額持續(xù)為負(fù)且不斷擴(kuò)大。在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)增速換擋的情況下,我國(guó)財(cái)政赤字持續(xù)提高,由于財(cái)政政策往往具有滯后性和慣性,財(cái)政支出需更注重結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。同時(shí),我國(guó)預(yù)期內(nèi)的人口老齡化還進(jìn)一步推升地方財(cái)政在社保、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的剛性支出,在地方政府“財(cái)權(quán)小,事權(quán)大”的背景下,地方財(cái)政收支壓力加速增大。
1.地方政府一般公共預(yù)算收入情況
2020年,多數(shù)省份一般公共預(yù)算收入集中于1500~5000億元,其中廣東省以超萬億的水平保持絕對(duì)優(yōu)勢(shì),“長(zhǎng)三角”財(cái)政收入多且各區(qū)發(fā)展均衡,1500億元以下的省份集中于西北及東北地區(qū),財(cái)政實(shí)力薄弱。
2020年,各省一般公共預(yù)算收入規(guī)模差距仍較大,根據(jù)一般公共預(yù)算收入規(guī)模劃分,大致可將全國(guó)31個(gè)省份劃分為六檔,其中廣東省仍是全國(guó)唯一超萬億元的省份,財(cái)政實(shí)力強(qiáng)勁。有11個(gè)省份的一般公共預(yù)算收入處于1500~3000億元,6個(gè)省份收入處于3000~5000億元,一般公共預(yù)算收入1500~5000億元是較為集中的收入水平。
分地區(qū)看,“長(zhǎng)三角”江浙滬三省一般公共預(yù)算收入均大于5000億元,加上后期加入的安徽?。?216億元),整體地方政府財(cái)政實(shí)力強(qiáng)且各區(qū)較為均衡。“京津冀”地區(qū)整體財(cái)政實(shí)力也較強(qiáng),只有天津(1923億元)財(cái)政實(shí)力較為薄弱。一般公共預(yù)算年收入低于1500億元的省份包括西北地區(qū)的甘肅、寧夏、青海和西藏,東北地區(qū)的黑龍江及吉林,以及新疆和海南,地方公共財(cái)政收入規(guī)模均較小。
2020年,全國(guó)近半數(shù)省份一般公共預(yù)算收入下滑,其中天津、重慶、吉林在“十三五”期間年均復(fù)合增速為負(fù),2020年的收入下滑不僅是由于疫情對(duì)供給和需求的沖擊,亦受到近年實(shí)施的減稅降費(fèi)及核心產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)乏力等因素的影響較大。2020年各省一般公共預(yù)算收入增速中位數(shù)為同比增長(zhǎng)0.1%,增速下滑的省份有14個(gè),其中湖北、北京、新疆、黑龍江等地疫情集中爆發(fā)面積較大,受到的負(fù)面影響相對(duì)較大;另外,受近年推行的減稅降費(fèi)政策以及部分核心產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)乏力等因素影響,重慶、吉林、天津等地“十三五”期間年均復(fù)合增速均為負(fù)增長(zhǎng)。
“十三五”期間,山西、安徽等地財(cái)政收入排序上升較多,天津、湖北、重慶排序下降較多,財(cái)政收入增長(zhǎng)動(dòng)力不足。2020年,是“十三五”規(guī)劃期間的收官之年,對(duì)比2016年,部分省份一般公共預(yù)算收入規(guī)模在全國(guó)的排序有所變動(dòng),代表著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)主體的綜合實(shí)力和居民的社會(huì)水平在變化。“十三五”期間,山西省一般公共預(yù)算收入名次上升幅度最大,2020年較2016年上升6名,主要受益于煤炭行業(yè)供給側(cè)改革紅利,安徽、福建和遼寧均上升3名,地區(qū)財(cái)政收入規(guī)模提升較快。名次下降方面,“十三五”期間,天津一般公共預(yù)算收入排序下滑10名,湖北和重慶分別下滑5名和4名,財(cái)政收入增長(zhǎng)動(dòng)力不足。
2.地方政府一般公共預(yù)算支出情況
2020年大部分省份一般公共預(yù)算支出維持?jǐn)U張態(tài)勢(shì),但增速普遍低于“十三五”期間年均復(fù)合增速,支出增速呈下降態(tài)勢(shì)。2020年,一般公共預(yù)算支出增速中位數(shù)為3.71%,其中除了天津(-10.18%)、北京(-3.63%)、貴州(-3.35%)和上海(-0.94%)的一般公共預(yù)算支出同比下降外,其余省份均呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)?!笆濉币?guī)劃期間,各省一般公共預(yù)算支出年均復(fù)合增速中位數(shù)為5.69%,五年間呈現(xiàn)前高后低格局,主要系各地區(qū)貫徹執(zhí)行優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),樹立過緊日子的思想,嚴(yán)格壓縮一般性支出,加大對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域支持力度,提高資金配置效率等精神指示[2],壓減不必要的財(cái)政支出,帶動(dòng)2019年以來各省一般公共預(yù)算支出增速多成下降態(tài)勢(shì),以積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增速換擋、收支矛盾突顯等問題。
2020年,各省一般公共預(yù)算支出中用于償還一般債券本金的占比集中于5%~8%,較2019年進(jìn)一步提高。2020年是全面實(shí)行地方政府債發(fā)行以來第一個(gè)集中兌付年份,隨著未來各地債券集中到期,各地債券還本支出占比將進(jìn)一步提升,對(duì)其他公共財(cái)政支出項(xiàng)形成一定制約。由于2015年是我國(guó)地方政府債券實(shí)現(xiàn)全面發(fā)行的第一年,其中5年期債券發(fā)行占比較高,2020年進(jìn)入政府債券集中兌付年份,各省一般債券還本支出占該省一般公共預(yù)算支出的比例持續(xù)提升。其中占比最高的省份分別為遼寧(14.63)、貴州(13.62%)和內(nèi)蒙古(13.21%),較2019年增幅也高于平均水平,三地也相繼發(fā)生城投信用風(fēng)險(xiǎn)事件,特別是非標(biāo)產(chǎn)品的違約。其余省份的一般債券還本支出占比集中于5%~8%。隨著地方政府財(cái)政收支緊張程度的加深以及地方政府債務(wù)顯性化的推進(jìn),地方政府債券成為彌補(bǔ)財(cái)政收支差額的工具之一,地方政府債券限額連年提升,2021年地方政府債券還本支出較2020年進(jìn)一步上升,一定時(shí)期內(nèi),在地方政府一般預(yù)算支出中的占比或?qū)⒊掷m(xù)提高。
3.地方政府財(cái)政收支差額與財(cái)政自給率
2020年,地方財(cái)政收支差額進(jìn)一步擴(kuò)大,地方各省財(cái)政自給率集中于35%~45%,除湖北、天津和安徽外,其余省份財(cái)政自給率較2019年變動(dòng)不大,約下滑1~2個(gè)百分點(diǎn)。“十三五”期間,受減稅降費(fèi)政策影響,31省財(cái)政收支差額整體增長(zhǎng)近五成,各省財(cái)政自給率下降幅度較多,其中湖北、江蘇、重慶、天津降幅顯著。
2020年,除浙江、貴州和廣東外,各省財(cái)政收支差額持續(xù)擴(kuò)大,四川、河南等人口大省,財(cái)政收支差額分別位列一、二。“十三五”期間,31個(gè)省財(cái)政收支差額整體增長(zhǎng)近五成,地方財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步凸顯。
2020年,我國(guó)各省財(cái)政自給率中位數(shù)為38.26%,同比下降20.94個(gè)百分點(diǎn),隨著階段性減稅降費(fèi)措施的推進(jìn)以及增值稅留底退稅規(guī)模超預(yù)期等原因,地方財(cái)政緊張局面進(jìn)一步加劇。具體看,北上廣財(cái)政自給程度最高,江浙隨后,天津、福建及山東財(cái)政自給率亦在60%左右,整體自給能力較強(qiáng),其中天津雖然財(cái)政收入下滑,但也相應(yīng)縮減財(cái)政支出,財(cái)政自給程度仍位列全國(guó)前列。多數(shù)省份財(cái)政自給率處于35%~45%,低于30%的省份中以西南、西北和東北為主,其中西北及東北省份財(cái)政收入規(guī)模小,財(cái)政自給率低更多是收入端的原因,而西南省份及廣西財(cái)政收入規(guī)模處于全國(guó)中等水平,但財(cái)政支出相對(duì)規(guī)模較大,財(cái)政自給率低更多是支出端的原因。
從財(cái)政自給率變動(dòng)情況看,2020年,湖北、天津財(cái)政自給率下降最多,分別為13個(gè)百分點(diǎn)和8個(gè)百分點(diǎn),大部分省份僅下滑1~2個(gè)百分點(diǎn)。從整個(gè)“十三五”規(guī)劃期間看,各省地方財(cái)政平衡能力均呈減弱趨勢(shì),其中湖北、江蘇、重慶、天津財(cái)政自給率下滑幅度較大,超過10個(gè)百分點(diǎn),地方財(cái)政緊張程度加深。
03 2021年地方政府財(cái)政收支情況預(yù)測(cè)
2021年3月5日,國(guó)務(wù)院總理在政府工作報(bào)告中指出,2021年宏觀政策連續(xù)性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間。宏觀政策要繼續(xù)為市場(chǎng)主體紓困,保持必要支持力度,不急轉(zhuǎn)彎,根據(jù)形勢(shì)變化適時(shí)調(diào)整完善,進(jìn)一步鞏固經(jīng)濟(jì)基本盤。
2021年財(cái)政收入較疫情前水平增幅或較低,剛性支出壓力仍舊較大,地方政府財(cái)政收支矛盾依舊突出。政府工作報(bào)告指出,2021年積極的財(cái)政政策要提質(zhì)增效、更可持續(xù)??紤]到疫情得到有效控制和經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù),今年赤字率擬定3.2%左右,較2020年的3.6%回落0.4個(gè)百分點(diǎn)。預(yù)算赤字3.57萬億元,較2020年的3.76萬億元小幅回落,但仍高于2019年的2.76萬億元。2021年不再安排抗疫特別國(guó)債(2020年發(fā)行1萬億元特別國(guó)債),預(yù)期動(dòng)用歷年結(jié)余資金等規(guī)??s減,加之財(cái)政收入增長(zhǎng)主要來自同比恢復(fù)性增長(zhǎng),因此財(cái)政收入較疫情前水平或增幅較低。由于財(cái)政政策注重更可持續(xù),將進(jìn)一步向可持續(xù)發(fā)展方向傾斜,教育、文體、社保及醫(yī)療的剛性支出需求仍舊較大,預(yù)期地方財(cái)政收支矛盾依舊較重。
在全面落實(shí)過緊日子的要求下,一般性支出將進(jìn)一步壓減,但壓減空間有限。根據(jù)2020年財(cái)政政策執(zhí)行報(bào)告,中央本級(jí)非急需非剛性支出壓減50%以上,并指導(dǎo)地方和部門進(jìn)行了壓減工作,規(guī)范地方壓減一般性支出的口徑和范圍,壓減力度前所未有。預(yù)期2021年地方政府一般性財(cái)政支出將繼續(xù)壓減,但由于該政策已執(zhí)行多年,且非急需非剛性支出規(guī)模較小,因此壓減空間有限。此外,財(cái)政體制改革在財(cái)權(quán)、事權(quán)責(zé)任劃分中存在一定的不匹配,地方財(cái)政支出壓力無法得到根本緩解。
鑒于一些地方財(cái)政收支矛盾突出,在防風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)杠桿的基調(diào)下,中央將進(jìn)一步加大對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度,特別是向中西部和困難地區(qū)的市縣,通過財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制、債券置換建制縣隱性債務(wù)等方式,防范和化解尾部區(qū)域信用風(fēng)險(xiǎn),但對(duì)于部分財(cái)政收支矛盾突出且債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的省份,經(jīng)濟(jì)及金融等外部環(huán)境不佳,且政府部門的外部支持能力減弱,因此仍需對(duì)上述區(qū)域內(nèi)的企業(yè)予以必要關(guān)注。
[1]本文財(cái)政收支差額指一般公共預(yù)算收支差額,下同。
[2]2017年12月,中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出“積極的財(cái)政政策取向不變,調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),確保對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目的支持力度,壓縮一般性支出,切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理”。
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原標(biāo)題: 【區(qū)域信用風(fēng)險(xiǎn)系列研究之一】31省財(cái)政收支情況分化,部分區(qū)域收支矛盾突出