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破產(chǎn)法律修改與浙江法院實(shí)踐

浙江省高級(jí)人民法院黨組成員、副院長(zhǎng)  徐建新

上午好！首先對(duì)第十一屆中國(guó)破產(chǎn)法論壇的勝利召開表示熱烈祝賀。9月27日，浙江省法學(xué)會(huì)破產(chǎn)法學(xué)研究會(huì)成立之際，浙江高院積極推動(dòng)召開了第一屆長(zhǎng)三角破產(chǎn)法治論壇。在論壇上，我作了“破產(chǎn)法的修改完善與浙江法院的實(shí)踐”的主題發(fā)言。這次破產(chǎn)法論壇主題同樣聚焦于破產(chǎn)法律制度的修改完善，因此在上次發(fā)言的基礎(chǔ)上，對(duì)一些問(wèn)題作了進(jìn)一步思考，借此機(jī)會(huì)，把這些想法提出來(lái)與大家進(jìn)行分享交流。

第一，一個(gè)基本理念。企業(yè)破產(chǎn)法的修改和完善必須堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化的理念。從審判實(shí)踐看，目前的企業(yè)破產(chǎn)法已經(jīng)提供了一個(gè)很好的市場(chǎng)化破產(chǎn)的法律制度框架，修改和完善的重點(diǎn)在于如何細(xì)化、深化。浙江是中小企業(yè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)大省，浙江法院在破產(chǎn)審判工作中，始終堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化方向。注重把市場(chǎng)理念貫穿到破產(chǎn)審判的各個(gè)程序和各個(gè)環(huán)節(jié)。我理解，破產(chǎn)審判工作中，有幾個(gè)重要的市場(chǎng)：（1）破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處置市場(chǎng)。破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處置要盡可能保持債務(wù)人企業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)或整體出售資產(chǎn)，追求企業(yè)資產(chǎn)處置價(jià)值最大化。通過(guò)推進(jìn)和規(guī)范破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)司法拍賣等方式構(gòu)建統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處置市場(chǎng)。清算程序中破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的管理、變價(jià)和分配，其法律制度運(yùn)行的效率很大程度上取決于商品市場(chǎng)運(yùn)行的效率。在當(dāng)下大力推進(jìn)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)拍賣的背景下，在清算程序中可以考慮適當(dāng)強(qiáng)化法律規(guī)定的強(qiáng)制性和法定性，降低債權(quán)人的意思自治程度，進(jìn)而提升清算程序的效率。（2）重整市場(chǎng)，就是重整程序中投資人的引進(jìn)。要推動(dòng)重整資源通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)與投資人的對(duì)接，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)重整資源的價(jià)值發(fā)現(xiàn)功能、對(duì)重整資源的優(yōu)化配置功能，構(gòu)建重整可能性的市場(chǎng)識(shí)別機(jī)制。重整程序中出資人權(quán)益能否調(diào)整、如何調(diào)整以及出資人的表決權(quán)、原出資人股權(quán)凍結(jié)的解除等法律問(wèn)題，從根本上來(lái)說(shuō)，是重整企業(yè)的市場(chǎng)估值問(wèn)題。企業(yè)的清算價(jià)值、營(yíng)運(yùn)價(jià)值如何評(píng)估，等等，這些表面上看是法律適用問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、市場(chǎng)問(wèn)題。（3）破產(chǎn)管理人市場(chǎng)。要積極培育、規(guī)范和推動(dòng)破產(chǎn)管理人市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化管理人資源與破產(chǎn)案件的對(duì)接，逐步完善管理人報(bào)酬的市場(chǎng)確定機(jī)制，強(qiáng)化管理人行業(yè)自律。

第二，兩個(gè)基本判斷。關(guān)于破產(chǎn)法律制度的修改完善，在多個(gè)場(chǎng)合我提到過(guò)，有兩個(gè)基本判斷，一個(gè)是破產(chǎn)法律制度的實(shí)施比修改完善更加重要、更加迫切，至少是同樣重要和迫切；第二個(gè)是破產(chǎn)相關(guān)配套制度的修改完善比破產(chǎn)法修改完善更加重要、更加迫切，至少同樣重要和迫切。以浙江為例，2018年全省法院受理破產(chǎn)案件突破兩千件，2019年達(dá)2373件，這個(gè)數(shù)據(jù)在全國(guó)來(lái)講是最多的。但人民法院受理的破產(chǎn)案件數(shù)量與經(jīng)濟(jì)生活中需要通過(guò)破產(chǎn)程序?qū)崿F(xiàn)規(guī)范化市場(chǎng)退出的主體數(shù)量來(lái)講，是冰山一角。所以，（1）針對(duì)案件受理，浙江高院統(tǒng)一部署，著力推進(jìn)破產(chǎn)法的實(shí)施，打開法院受理的大門。重點(diǎn)工作是兩項(xiàng)，一項(xiàng)是抓破產(chǎn)案件的嚴(yán)格依法受理，對(duì)于一審不依法受理的，通過(guò)二審的監(jiān)督依法改判，在每年的全省法院工作部署中都將破產(chǎn)案件的依法受理作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作來(lái)抓；另一項(xiàng)是大力推進(jìn)執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查工作，高院已經(jīng)連續(xù)四年專門下發(fā)專題工作通知，每一年給全省11個(gè)地區(qū)下指標(biāo)、定任務(wù)、通報(bào)考核，加大破產(chǎn)案件的依法受理力度。2019年，全省法院執(zhí)行移送破產(chǎn)審查件2266件，審查后正式立案受理1895件，占全部破產(chǎn)案件的79.9%，共化解執(zhí)行結(jié)案22502件。（2）針對(duì)破產(chǎn)配套法律制度的修改完善問(wèn)題，早在2016年，浙江高院就積極推動(dòng)省政府出臺(tái)《關(guān)于處置“僵尸企業(yè)”的指導(dǎo)意見》、《推進(jìn)企業(yè)破產(chǎn)審判重點(diǎn)工作及任務(wù)分工方案》等文件，率先在全國(guó)建立起省級(jí)層面實(shí)質(zhì)運(yùn)作的破產(chǎn)審判府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制。去年，浙江高院向省委省政府提交《關(guān)于優(yōu)化省級(jí)破產(chǎn)審判府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制推動(dòng)浙江破產(chǎn)企業(yè)處置工作繼續(xù)走在全國(guó)前列的報(bào)告》，提出優(yōu)化省級(jí)破產(chǎn)審判府院聯(lián)席會(huì)議制度等建議并得到有效回應(yīng)，聯(lián)合相關(guān)部門印發(fā)《浙江省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境辦理破產(chǎn)便利化行動(dòng)方案》。該方案從加強(qiáng)部門合作、創(chuàng)新工作機(jī)制、推進(jìn)破產(chǎn)案件簡(jiǎn)易審等多方面明確工作任務(wù)、牽頭單位、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等。溫州、湖州等地先后出臺(tái)具體的行動(dòng)方案和實(shí)施辦法，杭州等地專門就金融支持政策等制定細(xì)則。目前，我省這項(xiàng)工作在省發(fā)改委牽頭、各相關(guān)部門配合下正在繼續(xù)有力推進(jìn)，已經(jīng)召開了三次各部門的聯(lián)絡(luò)員會(huì)議，爭(zhēng)取在常態(tài)化建設(shè)和細(xì)化監(jiān)督落實(shí)方面進(jìn)一步完善。

第三，三項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。從破產(chǎn)審判實(shí)踐的角度觀察，當(dāng)前破產(chǎn)法修改完善需要增加的重點(diǎn)內(nèi)容是三項(xiàng)：合并破產(chǎn)、破產(chǎn)簡(jiǎn)易程序和個(gè)人破產(chǎn)。（1）合并破產(chǎn)問(wèn)題，去年浙江全省法院受理的2373件破產(chǎn)案件，不完全統(tǒng)計(jì)，30%左右涉及到關(guān)聯(lián)企業(yè)合并破產(chǎn)問(wèn)題，這個(gè)與浙江作為中小民營(yíng)企業(yè)大省以及存在大量家族企業(yè)的實(shí)際是相符合的。合并破產(chǎn)的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)如何把握，管轄、債權(quán)人會(huì)議等程序如何推進(jìn)，債權(quán)審查認(rèn)定、財(cái)產(chǎn)分配等事項(xiàng)的具體法律依據(jù)，等等這些問(wèn)題，在企業(yè)破產(chǎn)法尚未涉及的情況下，浙江法院、管理人等充分發(fā)揮司法實(shí)踐的智慧，就這些問(wèn)題在傳統(tǒng)民商法和訴訟法的框架內(nèi)開展了大量的探索工作，高院連續(xù)十年發(fā)布的破產(chǎn)審判報(bào)告幾乎都涉及到合并破產(chǎn)的內(nèi)容。被列入最高法院“推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革十大典型破產(chǎn)案例”的浙江玻璃股份有限公司及其關(guān)聯(lián)公司合并破產(chǎn)案、去年列入“全國(guó)法院十大商事案件”的浙江金盾系破產(chǎn)重整案都是我省法院審理的典型合并破產(chǎn)案件。浙江法院的探索和實(shí)踐為企業(yè)破產(chǎn)法修改中增設(shè)合并破產(chǎn)法律條文提供了豐富的實(shí)踐素材。（2）簡(jiǎn)易程序。目前《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的是對(duì)所有企業(yè)一體適用的程序，并沒有破產(chǎn)簡(jiǎn)易程序，今年初最高法院出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)破產(chǎn)案件依法高效審理的意見》。審判實(shí)踐對(duì)于破產(chǎn)案件簡(jiǎn)易審理的制度需求日益強(qiáng)烈，為推進(jìn)這項(xiàng)工作，浙江高院先后制定《關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)案件簡(jiǎn)易審若干問(wèn)題的紀(jì)要》、《關(guān)于深化執(zhí)行與破產(chǎn)程序銜接推進(jìn)破產(chǎn)清算案件簡(jiǎn)易審理若干問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要（二）》，我們特別強(qiáng)調(diào)在破產(chǎn)清算案件審理中，需要強(qiáng)化破產(chǎn)清算程序的法定性和強(qiáng)制性，適當(dāng)弱化債權(quán)人意思自治；需要強(qiáng)化債權(quán)人等利害關(guān)系人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，適當(dāng)弱化債權(quán)人的表決權(quán)。我們也關(guān)注到，美國(guó)破產(chǎn)法在第7章清算程序中規(guī)定，管理人有義務(wù)代表無(wú)擔(dān)保債權(quán)人整體的利益，監(jiān)督破產(chǎn)財(cái)團(tuán)的變現(xiàn)和分配過(guò)程，但需要債權(quán)人親自參與或介入的工作并不多。在極少數(shù)財(cái)產(chǎn)數(shù)額巨大、極端復(fù)雜或爭(zhēng)議較大的案件中，債權(quán)人仍可以選擇成立債權(quán)人委員會(huì)。日本破產(chǎn)實(shí)務(wù)中幾乎不存在需要決議的事項(xiàng)。過(guò)去，破產(chǎn)管理人的解雇、營(yíng)業(yè)的停止和繼續(xù)、對(duì)管理人行為的許可等，都是債權(quán)人會(huì)議的決議事項(xiàng)。但現(xiàn)行法規(guī)定該權(quán)限都?xì)w屬于法院的許可事項(xiàng)。廢除這些必要決議事項(xiàng)后，向債權(quán)人提供信息的任務(wù)則主要靠破產(chǎn)管理人主持的債權(quán)人說(shuō)明會(huì)和會(huì)議記錄的披露等來(lái)實(shí)現(xiàn)?？傮w觀察，破產(chǎn)清算案件的簡(jiǎn)易程序需要對(duì)《企業(yè)破產(chǎn)法》第六十一條規(guī)定的債權(quán)人會(huì)議職權(quán)作出改造。域外的重要立法經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。（3）個(gè)人破產(chǎn)，國(guó)家層面，這項(xiàng)工作已在緊鑼密鼓開展，最高法院、國(guó)家發(fā)改委先后出臺(tái)《加快完善市場(chǎng)主體退出制度改革方案》等文件。日前，深圳出臺(tái)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》。浙江法院的做法是實(shí)踐先行。自2018年底以來(lái)，以溫州、臺(tái)州、麗水遂昌為代表的浙江法院在現(xiàn)行法律框架內(nèi)的個(gè)人破產(chǎn)制度探索逐漸開展。到今年8月底，溫州、臺(tái)州共受理個(gè)人債務(wù)集中清理案件151件，辦結(jié)44件。麗水遂昌法院完成第一階段6個(gè)債務(wù)重整典型樣本的測(cè)試工作，共化解31件執(zhí)行案件和2件訴訟案件。浙江高院將“關(guān)于深化破產(chǎn)審判及個(gè)人債務(wù)集中清理體制機(jī)制改革的調(diào)研”列為今年的重點(diǎn)調(diào)研課題，作為預(yù)期的調(diào)研成果，我們?cè)O(shè)想是兩個(gè)：一是充分發(fā)揮和挖掘現(xiàn)行法律制度尤其是執(zhí)行制度中的個(gè)人破產(chǎn)制度的因素，出臺(tái)一個(gè)個(gè)人債務(wù)集中清理工作的業(yè)務(wù)文件。二是推動(dòng)省人大進(jìn)行個(gè)人破產(chǎn)的立法。這項(xiàng)工作任重道遠(yuǎn)，但意義重大，有賴于社會(huì)各界尤其是破產(chǎn)業(yè)界有識(shí)之士的共同努力！

謝謝大家！