破產(chǎn)立案與受理的改革思路

——兼論《九民紀(jì)要》的新規(guī)則

中國人民大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員 李忠鮮

各位領(lǐng)導(dǎo)、嘉賓，大家好。我是今天這一組最特殊的一位，前面的法官提供了很多寶貴的實踐經(jīng)驗，我今天向各位報告的題目是《破產(chǎn)立案與受理的改革思路》，我的研究基礎(chǔ)主要是最高人民法院最近幾年頒布的和破產(chǎn)立案受理相關(guān)的文件、最高院對相關(guān)文件做出的解讀，還有地方各級法院對破產(chǎn)立案受理程序的理解和做法。在這個基礎(chǔ)上，我梳理出了一個大致的司法改革思路供大家參考。

我報告主要分為三個部分，第一部分是從破產(chǎn)立案難的制度成因來講。第二部分是破產(chǎn)立案機(jī)制改革的起點，改革的基礎(chǔ)是《企業(yè)破產(chǎn)法》第二條和第十條的相關(guān)規(guī)定，還有破產(chǎn)法司法解釋一的相關(guān)規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，第三個部分我將分析“立-審-破”分離的改革機(jī)制和思路。

首先，為什么我被安排在這個“府院聯(lián)動與營商環(huán)境”的分會場，我想可能這個主題還是跟營商環(huán)境密切相關(guān)的。我們都知道，債務(wù)債權(quán)關(guān)系長期得不到處理并不符合市場主體預(yù)期，進(jìn)而影響到營商環(huán)境，因為破產(chǎn)立案的便捷程度直接決定了市場主體退出機(jī)制改革的成敗。從破產(chǎn)法治的改革方向上看，完善破產(chǎn)立案受理制度是緩解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力的一劑良藥，然而由于我國破產(chǎn)文化的缺失、相關(guān)立法的粗疏和傳統(tǒng)觀念對破產(chǎn)的抵觸心理，破產(chǎn)案件的申請率低和受理難的問題成了當(dāng)前破產(chǎn)審判業(yè)務(wù)的瓶頸。這主要出于以下三個原因：

第一，是立法上面的空白和缺漏，在座的法官應(yīng)該很了解，尤其在“破申”案號的提法出來之前，因為《企業(yè)破產(chǎn)法》并沒有規(guī)定人民法院破產(chǎn)立案審查的具體程序，這導(dǎo)致各級法院在實踐中的做法差別較大，有一些是主動召集當(dāng)事人進(jìn)行辯論和舉證，有點類似美國破產(chǎn)法上的聽證程序，另外一些法院采取書面審查的方式，這導(dǎo)致破產(chǎn)立案受理的標(biāo)準(zhǔn)不一致。第二個原因，正如剛才發(fā)言的于淼法官和廣西的孫翔法官所提到的，我國破產(chǎn)文化的培育不足，具體來說就是大家對破產(chǎn)保護(hù)理念的認(rèn)識不足，所以在申請破產(chǎn)時遲疑不決。第三個原因是來自法院內(nèi)部和外部的測評壓力，因為破產(chǎn)案件受理之后會涉及一系列的職工安置的問題以及財產(chǎn)變賣的問題，關(guān)系到社會穩(wěn)定，所以法院在受理的時候會面臨極大的壓力。這一系列因素共同塑造了破產(chǎn)制度使用率不高的現(xiàn)象。

為了解決這一問題，最高人民法院發(fā)布了多個政策性文件，取得了初步成效。尤其是在2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會議的前后，先后出臺了《最高人民法院關(guān)于破產(chǎn)案件立案受理有關(guān)問題的通知》《最高人民法院關(guān)于依法開展破產(chǎn)案件審理積極穩(wěn)妥推進(jìn)破產(chǎn)企業(yè)救治和清算工作的通知》《全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀(jì)要》等政策性文件，我后面會把具體的內(nèi)容詳細(xì)的給大家介紹一下。這些司法政策性文件與此前頒布的《<企業(yè)破產(chǎn)法>解釋（一）》形成合力，大幅度地推進(jìn)了破產(chǎn)案件受理工作，使得破產(chǎn)啟動難的問題得到了較大的緩解。然而，通過與市場化程度更高的國家對破產(chǎn)法的使用率進(jìn)行對比可知，我國的破產(chǎn)立案率仍然存在較大的提升空間。2019年，最高人民法院發(fā)布的《全國法院民商事審判工作會議紀(jì)要》（以下簡稱《九民紀(jì)要》）承襲了上述司法解釋和政策性文件的精神，進(jìn)一步督促人民法院在破產(chǎn)立案階段行使受理、移送和審查職能時，要求不得對破產(chǎn)事件本身作價值判斷，不得將法外因素作為破產(chǎn)案件的前置受理條件。

下面我來給大家介紹一下破產(chǎn)立案改革的起點，我國破產(chǎn)受理機(jī)制的改革起點是《企業(yè)破產(chǎn)法》及其司法解釋中的立案審查制。首先，根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第二條所規(guī)定，能夠適用企業(yè)破產(chǎn)法的這些企業(yè)是不能清償?shù)狡趥鶆?wù)或者明顯缺乏清償能力，這一條相當(dāng)于把受理案件的范圍框死了，所以導(dǎo)致各地法院受理的時候遲疑不決。第二個，此后頒布的以案件受理為核心內(nèi)容的《解釋一》對受理條件作了詳細(xì)說明，又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了對實質(zhì)要件的要求，形成了破產(chǎn)立案-破產(chǎn)審理的二元構(gòu)造。雖然《解釋一》界定了法定受理標(biāo)準(zhǔn)中的“不能清償?shù)狡趥鶆?wù)”“資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)”和“明顯缺乏清償能力”等關(guān)鍵概念，為人民法院判斷破產(chǎn)原因提供了規(guī)則指引，但從本質(zhì)上看，其解釋對象仍然是破產(chǎn)原因，仍舊遵循的是破產(chǎn)立案-破產(chǎn)審理的二元構(gòu)造。所以在受理的時候，為法院的消極受理提供了一個制度依據(jù)。

值得關(guān)注的是，在《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的立案審查制之下，立案與受理的語義上的區(qū)別也引發(fā)了爭議。不知道在座的法官中有多少會認(rèn)為破產(chǎn)立案和破產(chǎn)受理是同一個意思，或者說認(rèn)為他們只是一個文字游戲。我翻看了一些案例，在廣州市中級人民法院審理的一個案件中，中院當(dāng)時就因為當(dāng)事人收集的公司資料不足以反應(yīng)公司資不抵債的情況，所以駁回了破產(chǎn)申請。但是廣東省高院又駁回了一審法院的裁定，就是說法院要先受理案件，再做實質(zhì)要件的判斷。這就關(guān)涉到以下幾個問題：第一個是立法表述上，實在法上，無論是法律還是司法解釋，都只有“受理”的表述，而沒有“立案”的表述，那么是否意味著在破產(chǎn)法中受理與立案同義？法官平常在辦案的過程中，經(jīng)常會把這兩個混用或者直接用“立案受理”這樣的表達(dá)。在文字游戲之外，爭議焦點是區(qū)分這兩個概念是否有其意義呢？其實區(qū)分的意義在民事訴訟理論上是有理論依據(jù)的，這個意義就在于明確案件受理階段的審查標(biāo)準(zhǔn)，并且根據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)確定當(dāng)事人的舉證責(zé)任。也就是說，法律規(guī)則要在每一個階段分清楚當(dāng)事人的舉證責(zé)任，這樣才能夠確保他的訴權(quán)?！毒琶窦o(jì)要》在這個基礎(chǔ)上，主要從法院內(nèi)部來著手解決這一問題，它強(qiáng)調(diào)是對法外因素的干擾排除。

對法律和司法解釋作出檢討后可以得出結(jié)論，《企業(yè)破產(chǎn)法》只劃分了破產(chǎn)立案和破產(chǎn)審理兩個階段，而且立案階段就需要對破產(chǎn)原因進(jìn)行審核?？陀^而言，法律和司法解釋中制度設(shè)計的固有缺陷造成了立案條件高、立案難的局面，因為在不區(qū)分立案和受理時，接受材料和破產(chǎn)審理之間沒有相對獨立的審查程序加以區(qū)隔，這無疑提高了申請人的證明責(zé)任。不僅如此，破產(chǎn)立案-破產(chǎn)審理的二元構(gòu)造還對以下兩個問題解釋造成了困難：第一，如果法院至少需要對材料作一定的審查，那么法院接收申請材料的程序應(yīng)該如何定義？第二，在受理階段是否需要對破產(chǎn)原因進(jìn)行實質(zhì)審查？

正是因為認(rèn)識到了《企業(yè)破產(chǎn)法》中的案件受理機(jī)制掣肘了破產(chǎn)審判工作的蓬勃發(fā)展，政策制定者就順應(yīng)了民事訴訟領(lǐng)域中最為矚目的立案登記制改革的大背景。《九民紀(jì)要》、《破產(chǎn)審判工作會議紀(jì)要》發(fā)布就是民事訴訟法上的立案登記制改革在破產(chǎn)領(lǐng)域的體現(xiàn)，因為立案登記改革就是為了提高受理的質(zhì)效，保障當(dāng)事人便利行使訴權(quán)。

《九民紀(jì)要》在完善受理制度方面做出的實質(zhì)貢獻(xiàn)，《九民紀(jì)要》第107條重申了提高受理效率的根本原則，不得以破產(chǎn)申請材料不齊備或“影響社會穩(wěn)定”為由拒絕立案和移送，對材料不齊備的破產(chǎn)申請應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人在一定期限內(nèi)補(bǔ)充，對可能影響社會穩(wěn)定的破產(chǎn)申請應(yīng)當(dāng)積極與政府部門協(xié)調(diào)相關(guān)事宜并制定處理預(yù)案。除此之外，不同于以往司法解釋和政策文件中對當(dāng)事人證明責(zé)任和申請材料的具體規(guī)定，《九民紀(jì)要》更加強(qiáng)調(diào)破產(chǎn)立案的便捷性和破產(chǎn)審查的嚴(yán)格性，其中最大的變化是在審查階段對案件申請材料的審理方式由此前的形式審查變?yōu)榱藢嵸|(zhì)審查，突出“立-審-破”各環(huán)節(jié)的獨立性。除此之外，《九民紀(jì)要》第108條還明確了“人民法院裁定受理破產(chǎn)申請系對債務(wù)人具有破產(chǎn)原因的初步認(rèn)可”，以此確定了“裁定受理破產(chǎn)”的法律效力不僅僅是如《九民紀(jì)要》頒布之前一些觀點所認(rèn)為的“只是接受破產(chǎn)申請材料”，而是對債務(wù)人具有破產(chǎn)原因的認(rèn)可。

《九民紀(jì)要》提出的“立-審-破”分離的法院工作機(jī)制解決了多年來我國在破產(chǎn)申請審查這一問題上的裁判分歧和學(xué)理爭議。事實上，這種爭議和分歧并不是因為法院同志的工作失誤或者是有意為之，雖然破產(chǎn)和普通的民事訴訟同屬訴訟程序的范疇，在20年前破產(chǎn)還屬于民事訴訟的一個小分支，但實際上大家已經(jīng)認(rèn)識到這兩類案件存在實質(zhì)上的區(qū)別，之所以在受理時法官會遲疑不決，總是抱有謹(jǐn)慎態(tài)度，就是因為在我國，破產(chǎn)受理就相當(dāng)于比較法上的所謂破產(chǎn)宣告的效力，不僅如此，在破產(chǎn)受理的時候就發(fā)生了一系列實質(zhì)性的對權(quán)利和義務(wù)的一些調(diào)整，比如說在進(jìn)入破產(chǎn)之后，就可以行使撤銷權(quán)，然后還有管理人對于財產(chǎn)的一些把控措施，這些都是法院比較謹(jǐn)慎的一些原因。

據(jù)我觀察，近年來的破產(chǎn)審判經(jīng)驗所凝聚的共識是，對立案申請材料作篩查的程序應(yīng)當(dāng)限制在合理的時間范圍內(nèi)，既要保障當(dāng)事人的時間利益，又要有足夠時間確定債務(wù)人確實存在不能支付或資不抵債的客觀情況，防止惡意的破產(chǎn)申請。另一方面，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到上述關(guān)于立案受理概念的根本分歧并不在于是否審查，而是在于確定在哪個階段需要對破產(chǎn)原因作實質(zhì)意義上的判斷，因為保障訴權(quán)的關(guān)鍵是確定在什么階段的審查才是符合程序正義的。就此而論，《九民紀(jì)要》中強(qiáng)調(diào)的“立-審-破”工作流程一體化地解決了上述爭議，以獨立的審查受理機(jī)制代替之前單一的立案機(jī)制，既為及時接受申請材料提供了窗口，又為法院對破產(chǎn)原因的審查提供了程序上的正當(dāng)性。

我的報告就到這里，請大家批判指正。